專家勾畫反腐敗法藍(lán)圖 制度缺失催生反腐無用論

　　禁止公務(wù)員接受饋贈的法律在實踐中會遇到種種困難。結(jié)合我國國情,將我國公務(wù)員接受禮品的最高限額規(guī)定為300元人民幣比較合適。

　　關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè) 

　　公務(wù)人員特別是黨政干部不可同時兼任一個以上的公職；公務(wù)人員特別是黨政干部不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè)。

　　關(guān)于公職崗位親屬回避制度 

　　規(guī)定公務(wù)員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有五服關(guān)系或與特定關(guān)系人,同屬一個部門或單位,不得構(gòu)成上下級關(guān)系或同事關(guān)系,或雙方有經(jīng)濟(jì)活動；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經(jīng)商牟利,進(jìn)入暴利行業(yè)。

　　關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度 

　　規(guī)定申報結(jié)果的公示范圍，可以先做到“同級公示”。在申報的內(nèi)容中不應(yīng)有“秘密申報”部分，即不應(yīng)有暗箱操作部分，“要規(guī)定對于不如實申報收入的，從刑法層面進(jìn)一步完善相關(guān)罪名。” 

　　反腐敗法自上世紀(jì)90年代以一號文件的形式提出后到現(xiàn)在還沒有出臺,主要是因立法難度確實很大。據(jù)專家透露,其中有幾個難點,一是收入申報制度不成熟；二是贈予的最高限額怎么定；三是公務(wù)員第二職業(yè)的兼職問題。 

　　專家指出,關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定、公務(wù)人員從事第二職業(yè)、公職崗位親屬回避制度、公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度、懲戒措施等或成為反腐敗法基本內(nèi)容。

　　2011年新年伊始,反腐敗再奏強(qiáng)音。 

　　中共中央總書記胡錦濤1月10日在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上發(fā)表重要講話時指出,必須清醒地看到,黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭仍然面臨一些突出問題,反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。我們既要看到反腐倡廉建設(shè)取得的明顯成效,又要看到反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性,以更加堅定的決心和更加有力的舉措堅決懲治腐敗、有效預(yù)防腐敗,進(jìn)一步提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平。 

　　此次講話被普遍認(rèn)為是“新一年反腐倡廉總動員令”。 

　　著名反腐學(xué)者、中央黨校教授林喆在解讀胡錦濤總書記講話時認(rèn)為,2011年起,中央將會加大力度完成反腐體系建設(shè)缺失的工作,反腐體系的建立將是此次全會核心議題。而反腐敗法的出臺是反腐敗體系建成的重要標(biāo)志。 

　　制度缺失引發(fā)反腐無用論戰(zhàn) 

　　近年來,在腐敗與反腐敗的較量中,一種“反腐無用”的論調(diào)悄然出現(xiàn)。 

　　就在第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議召開前夕,中紀(jì)委監(jiān)察部召開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件工作情況新聞通氣會。 

　　中紀(jì)委副書記干以勝透露,2010年紀(jì)檢監(jiān)察部門共接受信訪舉報1427186件(次),其中檢舉控告類1000277件(次)。初步核實違紀(jì)線索163480件,立案139621件,結(jié)案139482件,處分146517人。其中,給予黨紀(jì)處分119527人,給予政紀(jì)處分38670人。通過查辦案件挽回經(jīng)濟(jì)損失89.7億元。 

　　從查辦案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,2010年受黨紀(jì)處分人數(shù)占黨員總數(shù)的比例為1.5‰。干以勝認(rèn)為,黨員干部隊伍的主流是好的。 

　　“關(guān)于‘腐敗越反越多’的看法是不正確的,所謂‘反腐敗無效論、無用論’也是毫無根據(jù)的。通過全黨上下的共同努力,消極腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭得到遏制,反腐敗斗爭取得了明顯成效。”干以勝說。 

　　對此,林喆認(rèn)為:“隨著反腐力度的加大,被查處的腐敗案件必然增加。此外,許多原本隱藏很深的腐敗分子和腐敗現(xiàn)象被查處,這就容易給人們造成一種反腐越反越多的錯覺。”

　　此外,一些地方運(yùn)用不太合乎常規(guī)的反腐手段,也使得人們對反腐的效力產(chǎn)生了些許懷疑。 

　　比如,廣東省某縣推出“廉潔自律保健操”。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)稱,“廉潔操”對心靈還是有一定觸動,“如果真正按照方案,一步一步實際操練下去,是有感覺的,已經(jīng)有部分干部反映有感覺了”。 

　　查閱相關(guān)資料,記者還注意到,近年來,很多地方還在“打官員配偶和子女的主意”,希望把這部分人動員起來,成為反腐倡廉的一支中堅力量。 

　　比如有些地方讓尚在中小學(xué)就讀的官員子女履行一項特殊的使命——監(jiān)督自己“做官”的父母。在某地的宣傳語中,是這樣描述的:“通過孩子們天真的眼睛對父母進(jìn)行監(jiān)督,用他們無邪的天性來感化父母,防止家長貪污腐敗行為的出現(xiàn)”。并賦予這項活動一個讓人心動的名字:“小眼睛”盯“大眼睛”。 

　　反腐風(fēng)潮之下,還有的地方祭出高科技“法寶”。 

　　比如,某街道花費(fèi)不薄資金,推出公益性免費(fèi)網(wǎng)游《清廉戰(zhàn)士》,將嚴(yán)肅的廉政建設(shè)和娛樂性很強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)游戲結(jié)合起來。不過,對于這款游戲,游戲業(yè)內(nèi)人士的評價卻是“一款徹頭徹尾的垃圾游戲,連孩子都不感興趣”。 

　　一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,在反腐事業(yè)缺乏最根本制度設(shè)計的情況下,抓住一個腐敗分子是很容易的,但若想從根本上滌蕩腐敗現(xiàn)象“難于上青天”。制度化反腐長期裹足不前,一些貪污腐敗分子被抓也只能是偶然和意外事件,而不是一個必然事件；種種反腐創(chuàng)新在脫離了制度設(shè)計的前提之后,難免有作秀之嫌并遭到“無用”的質(zhì)疑。只有構(gòu)筑起制度的堡壘和完善的監(jiān)督,才能形成長效和全程的反腐機(jī)制,切實“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”。

　　科學(xué)反腐須法律“維穩(wěn)” 

　　反腐無用背后的民意焦慮實際上是一種對制度缺失的焦慮,因此,長期以來,不少專家紛紛呼吁反腐敗法的出臺。 

　　在2010年“全國兩會”期間,全國人大代表周曉光就呼吁,在當(dāng)前形勢下,應(yīng)盡快制定一部系統(tǒng)全面的反腐敗法。 

　　周曉光表示,隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的逐步建立,法制建設(shè)也在不斷推進(jìn)。但是由于種種原因,腐敗現(xiàn)象也在各個領(lǐng)域蔓延,腐敗官員級別越來越高,涉及的領(lǐng)域越來越廣。腐敗現(xiàn)象蔓延,很重要的一個原因是法制還不健全,是缺乏一部系統(tǒng)的、全面的、涵蓋各個領(lǐng)域的反腐敗法。　

　　著名反腐學(xué)者、曾任《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究》課題組組長的王明高也認(rèn)為,改革開放以來頒布的法律制度,之所以懲治腐敗的效果不佳,主要原因有三:一是制度設(shè)計不科學(xué)；二是制度執(zhí)行沒有剛性；三是反腐敗工作沒有一部統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法律。 

　　“好的制度應(yīng)該上升為法律。只有把制度變?yōu)榉��?上升為國家意志,才能強(qiáng)化制度的權(quán)威性和懲治性。讓遵紀(jì)守法者在全社會暢通無阻,使破壞法律者在全社會無路可逃。這樣的制度才稱得上科學(xué)的反腐制度。”王明高說。 

　　在一片褒貶不一中,林喆仍對近年來的制度反腐建設(shè)給予了高度好評。她認(rèn)為,制度反腐形態(tài)已經(jīng)成型。 

　　“2009年被認(rèn)為是中國反腐敗制度建設(shè)的攻堅之年。中央頒布了歷年來最為密集的制度化、規(guī)模化防腐、反腐措施,出臺了四部反腐方面的政策和黨規(guī),并在司法層面新增‘利用影響力受賄罪’。”林喆指出,這些法規(guī)、黨規(guī)的頒布,在很多方面彌補(bǔ)了過去的空白,顯示中央正在試圖逐漸建立完善的懲防體系,“盡管目前各項制度并不是非常完備,但正一步一步地接近目標(biāo)”。 

　　“在中央帶動下,地方政府在加強(qiáng)廉政建設(shè)方面也多有突破,如在官員財產(chǎn)申報、公車使用等方面大膽進(jìn)行改革,他們的創(chuàng)新實踐將對推動全國的廉政建設(shè)起到積極意義。”林喆說。 

　　事實上,查閱相關(guān)資料不難發(fā)現(xiàn),早在2005年年初,中央就頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》,其中提到,“到2010年,建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架”。 

　　林喆告訴《法制日報》記者,因地震、冰凍等自然災(zāi)害對中央工作的牽扯,2008年印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》,把這一任務(wù)完成的時間表延后了兩年,即要到2012年建成反腐敗體系。 

　　“現(xiàn)在還剩兩年,要有緊迫感。所以,從2011年開始,中央加大了力度。應(yīng)當(dāng)看到,要建成反腐體系,現(xiàn)在還有很多工作需要做。”林喆說。 

　　“反腐敗法自上世紀(jì)90年代以一號文件的形式提出后到現(xiàn)在還沒有出臺,主要是因立法難度確實很大。”林喆向記者透露,其中有三大難點,“一是收入申報制度不成熟；二是贈予的最高限額怎么定；三是公務(wù)員第二職業(yè)的兼職問題。” 

　　“反腐敗是雙刃劍,要刮骨去毒,就會傷筋動骨。反腐時間表的調(diào)整也表現(xiàn)出制定者一種實事求是的科學(xué)態(tài)度。”林喆說。

　　專家勾畫反腐敗法基本“藍(lán)圖” 

　　“現(xiàn)代社會反腐敗的基本模式是以法促廉。這一模式的基本特點是有一部反腐敗法典。”林喆說。 

　　據(jù)林喆介紹,目前就世界許多國家或地區(qū)來看,大都擁有一部或多部防止公職人員貪污受賄,或以貪污受賄為重點的法典。不少國家除了在本國的刑法典中專門設(shè)有賄賂罪、貪污罪及禁止公務(wù)人員參與某些經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)定外,還特別頒布了針對性較強(qiáng)的法典。 

　　對于未來反腐敗法的基本形態(tài)。林喆認(rèn)為,結(jié)合世界各國反腐敗立法實踐以及我國國情,該法內(nèi)容最重要的應(yīng)涉及以下方面:

　　首當(dāng)其沖的便是關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定。 

　　據(jù)林喆介紹,許多國家或地區(qū)的反腐敗法都對公職人員不得接受饋贈做出明確規(guī)定。通常規(guī)定,任何公務(wù)人員都不得接受他人不適當(dāng)?shù)膱蟪?無論其數(shù)額多少。 

　　“當(dāng)然,我們需要意識到,完全禁止公務(wù)員接受饋贈的法律在實踐中會遇到種種困難,因此大多數(shù)國家的有關(guān)規(guī)制條文在禁止公務(wù)人員接受因其公職權(quán)力而出現(xiàn)的他人禮物時,對價額及其報告程序做出規(guī)定,指出了出現(xiàn)的‘不適當(dāng)?shù)?rsquo;報酬的范圍。”林喆說。 

　　結(jié)合我國國情,林喆認(rèn)為將我國公務(wù)員接受禮品的最高限額規(guī)定為300元人民幣比較合適。 

　　關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè),坊間曾一度炒的沸沸揚(yáng)揚(yáng)。對此,林喆認(rèn)為也應(yīng)該成為反腐敗法涉及的內(nèi)容。 

　　“在國外的反腐敗法中,大都禁止公務(wù)人員從事可能損害或影響其公職活動的第二職業(yè)或經(jīng)商。不少國家還將關(guān)于這方面的限定一直延伸到官員的親屬。”林喆說。 

　　林喆建議,反腐敗法應(yīng)對公務(wù)人員從事第二職業(yè)及離職后的行為做出如下限定: 

　　公務(wù)人員特別是黨政干部不可同時兼任一個以上的公職,或在公職外擔(dān)任地方機(jī)構(gòu)、國營公司、或公私合營企業(yè)的職務(wù)、或董事、經(jīng)理； 

　　公務(wù)人員特別是黨政干部不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè)； 

　　禁止公務(wù)人員特別是黨政干部為獲取報酬而從事產(chǎn)生行為沖突或利益不一致的兼職,不準(zhǔn)接受外國政府的酬金、私自代表他人或出庭與政府對抗,不得充當(dāng)外國經(jīng)紀(jì)人的代理商或與私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易活動,不得以濫用職權(quán)來謀取報酬或接受超出標(biāo)準(zhǔn)的酬金； 

　　非經(jīng)政府事先批準(zhǔn),任何公職人員特別是黨政干部不得參與經(jīng)商或接受任何雇傭和工作。 

　　除此之外,林喆認(rèn)為對公務(wù)人員特別是黨政干部離職后所從事的職業(yè)和接受饋贈的行為,同樣需要在反腐敗法中進(jìn)行規(guī)制,“規(guī)定公職人員特別是黨政干部退職后在有關(guān)私營企業(yè)的就業(yè)行為受到限制；公務(wù)人員特別是黨政干部在離職前后不得從原先與他有利益關(guān)系的人那里接受饋贈”。 

　　從紙質(zhì)媒體到網(wǎng)絡(luò)媒體,公職人員在招聘過程中發(fā)生的“近親繁殖”、“因人設(shè)崗”等現(xiàn)象屢被報道。由此,林喆指出,反腐敗法中應(yīng)對親屬回避制度作出明確規(guī)定。 

　　“建立回避制度,有利于消除政府內(nèi)宗派主義、小團(tuán)體主義,以及近親繁殖、任人唯親的不正之風(fēng)。”林喆說。 

　　對此,林喆建議,規(guī)定公務(wù)員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有五服關(guān)系(父母子女、祖父母輩與孫輩、堂表親、聯(lián)姻親)或與特定關(guān)系人,同屬一個部門或單位,不得構(gòu)成上下級關(guān)系或同事關(guān)系,或雙方有經(jīng)濟(jì)活動；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經(jīng)商牟利,進(jìn)入暴利行業(yè)。 

　　“還應(yīng)將公務(wù)員法第69條的避籍制規(guī)定納入其中,即‘公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實行地域(即原籍地或成長地)回避,法律另有規(guī)定的(如民族自治地方公務(wù)員任職)除外’。”林喆說。 

　　近年來,關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的種種爭論不絕于耳,在反對聲中,有人提出此種制度或涉嫌“侵犯”公職人員隱私。 

　　對此,林喆表示了截然相反的意見。她認(rèn)為,“財產(chǎn)申報制度的建立加大了政府官員,尤其是高級官員行使權(quán)力的透明度。應(yīng)將公職權(quán)力的運(yùn)行與公職人員獲取私利的途徑暴露于大庭廣眾之中,置于法律的監(jiān)督之下”。 

　　林喆同時建議,在反腐敗法中“公示范圍可初步確定為‘同級公示’”。 

　　“條文中規(guī)定申報結(jié)果的公示范圍,可以視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大。”林喆進(jìn)一步解釋說,可以先做到“同級公示”,即在班子內(nèi)或同級干部中公開,由人大產(chǎn)生的干部的收入申報在人大中公示。 

　　林喆同時強(qiáng)調(diào),在申報的內(nèi)容中不應(yīng)有“秘密申報”部分,即不應(yīng)有暗箱操作部分,“要規(guī)定對于不如實申報收入的,從刑法層面進(jìn)一步完善相關(guān)罪名”。 

　　作為一部法律,要想執(zhí)行到位,就必須有相應(yīng)的懲戒措施。 

　　林喆指出:“對于公務(wù)人員越界的違法行為進(jìn)行懲處,是各國反腐敗制度的重要環(huán)節(jié)。許多國家的立法原則表明,公務(wù)人員一旦觸犯法律,無論他們居于何種地位或曾有過什么令人尊敬的功績,都一概不能以官(職)抵罪,有的甚至受到重于犯同種罪的普通人的懲罰。” 

　　由此,林喆建議在反腐敗法中,對公務(wù)人員違法行為的法律責(zé)任只作原則規(guī)定,如規(guī)定“公務(wù)人員違法行為應(yīng)受到黨紀(jì)政紀(jì)處罰,對于公務(wù)人員的犯罪行為由司法機(jī)關(guān)審查判決”。 

　　此外,林喆還建議,在反腐敗法規(guī)定中紀(jì)委及各級紀(jì)檢監(jiān)部門在反腐敗中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位或工作職能、重要地位,以使其領(lǐng)導(dǎo)地位和工作職能具有法定性。 

　　對于未來反腐敗的制度建設(shè),王明高的設(shè)想則是,借鑒世界各國的反腐成果,建立中國特色的科學(xué)反腐制度,其中主要應(yīng)包括家庭財產(chǎn)申報制度、金融實名制度、遺產(chǎn)稅和贈予稅制度、公民信用保障號碼制度、反腐敗國際合作制度五種,并以此為核心內(nèi)容,制定和出臺反腐敗法。