284個設(shè)區(qū)市獲立法授權(quán) 破解“踢皮球”不作為

　　近日，山東省十二屆人大常委會第十五次會議決定，自今年12月1日起，全省17個設(shè)區(qū)市將可以制定地方性法規(guī)。同時，河北的廊坊等4市、廣西的柳州等6市均由所在省(區(qū))人大常委會授權(quán)，于今年8月1日開始行使地方立法權(quán)。

　　相較過去只有個別城市享有地方立法權(quán)的情況，此次為何大幅擴(kuò)容呢？

　　●　立法權(quán)擴(kuò)至設(shè)區(qū)市

　　“擴(kuò)大地方立法權(quán)，是充分深化地方改革的迫切需要。”北京大學(xué)教授姜明安開門見山指出其中意義。在他看來，許多城市管理中的問題，例如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域都需要靠立法來保護(hù)。

　　但在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國擁有地方立法權(quán)的地級市僅49個。除各省省會、自治區(qū)首府和4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，先后共有18個地級市享有地方立法權(quán)。而其他地級市即便申請了20多年，也未能被接納。

　　今年3月15日，隨著修改后的《立法法》決定草案的通過，擁有地方立法權(quán)的城市擴(kuò)至所有284個設(shè)區(qū)的市。在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，這些城市今后可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制訂地方性法規(guī)。近日一些城市能夠獲得立法授權(quán)，依據(jù)正是來源于此。

　　●　破解“踢皮球”不作為

　　“過去地方人大和常委會可以制定規(guī)范性文件，而此次煙臺可以制定地方性法規(guī)，效力高于規(guī)范性文件。”在山東工商學(xué)院政法學(xué)院副院長張獻(xiàn)勇看來，法規(guī)的“權(quán)威性”非文件所能比擬。“例如法院可以直接把地方性法規(guī)作為審理案件的法律依據(jù)，但是規(guī)范性文件不能。”

　　事實(shí)上，許多設(shè)區(qū)的城市在獲得“立法權(quán)”之前，只能用規(guī)范性文件或其他行政手段進(jìn)行管理，結(jié)果往往造成“法律依據(jù)不足”、“無法可依”、“政出多門”、“指令隨意”等問題。

　　“例如開封老城有247處不可移動文物，其中很多還沒定級，無法按照《國家文物法》進(jìn)行保護(hù)修繕，只能通過行政手段管理。真正確保這些文物在城市改造中不被隨意拆除，需要立法層面的保護(hù)。”開封市市委書記吉炳偉說。

　　此外，像瓶裝燃?xì)狻⒊鞘械缆饭芾怼⑦`法建筑處置、生活垃圾分類等管理方面，由于在實(shí)際執(zhí)法過程中涉及多個部門，而各部門又按照自身的管理依據(jù)，容易存在職能交叉和管理盲區(qū)，甚至同城不同規(guī)、同罰不同數(shù)，影響執(zhí)法效果。因而需要通過地方性法規(guī)及時明確責(zé)任，避免管理部門之間“踢皮球”。

　　●　地方立法須“權(quán)責(zé)相符”

　　“其實(shí)，擁有了地方立法權(quán)，看似權(quán)力大了，但同時意味著相應(yīng)的責(zé)任也大了。”張獻(xiàn)勇表示，法律具有權(quán)威性，因而不能盲目制定法律，必須保證立法質(zhì)量，在程序上要求嚴(yán)格遵照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法、開門立法。

　　“比如在立法時要更多地通過座談會、論證會、聽證會及網(wǎng)上公開草案文本這樣一些形式來吸收公眾的意見，這有利于公眾了解法規(guī)制定過程，可以減少法規(guī)在執(zhí)行過程中可能遇到的阻力。”

　　另外，中國政法大學(xué)教授鄒玉華表示，一些地方政府面臨立法人才缺乏，立法人才質(zhì)量亟待提高等問題。“法律的起草、評估和制定需要有專家、高層次人才作為支撐。”分析人士認(rèn)為，地方立法工作要重視發(fā)揮人大及其下面的法治工作委員會的作用，吸收專家、公職律師等參與，進(jìn)行地方性法規(guī)的論證、起草和咨詢工作，做到科學(xué)立法。